原创 严振 张锋 黄秀义 中国食品药品监管杂志     
按照《广东省深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新实施方案》要求，持续深化“放管服”改革，全面推进落实各项改革工作，
取得显著成效。2019 年2 月中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》以来，广东省积极主动对接国家有关部委，研究 粤港澳大湾区药品医疗器械监管工作的新思路新方法，探索建立新时期适用于粤港澳大湾区医疗器械监管的制度体系。
基于此，本文在梳理粤港澳大湾区医疗器械产业及监管现状、审评审批改革成效的基础上，分析大湾区医疗器械产业发展及监管面临的
机遇与挑战，提出进一步完善粤港澳大湾区医疗器械监管制度的建议，为提高全国医疗器械创新监管水平提供经验。  在我国，广东省医疗器械产业规模最大、企业数量最多、品种门类最全，并呈现显著的聚集效应。近年来，广东省通过建立医疗器械产 业园，积极促进生物医药产业集中化和规模化发展，珠江三角洲地区已逐步形成了几大医疗器械产业聚集区，如深圳市南山区和坪山区、 广州科学城和中新知识城、中山市国家健康科技产业基地、东莞市松山湖、中国医疗器械（三水）产业基地等。据统计，2019 年广东省 医疗器械总产值超过1700 亿，约占全国医疗器械总产值的1/4。截至2020 年12 月31 日，广东省共有三类医疗器械注册证1759个， 二类 医疗器械产品注册证9674 个，一类医疗器械产品备案证15401 个，基本涵盖了医疗器械主要品种门类。截至2020 年底，广东省二、三类 医疗器械生产企业2371 家，二、三类医疗器械经营企业近16 万家，其中A股上市医疗器械企业18 家。医疗器械生产经营主体居全国之首。 进入国家创新医疗器械特别审批程序产品50 个，已有18 个创新产品获批上市，约占全国总数的17%。 粤港澳大湾区生物医药产业基础雄厚、融合度高、活力强劲。粤港澳大湾区兼具先行先试的改革开放窗口优势和辐射全球的国际化区位优势。 广东省经济发展水平全国领先，2019 年粤港澳大湾区内地9 市共实现医药工业（规模以上企业）总产值超1770.91亿元，占广东省医药工业总 产值的74.18%。香港拥有高度国际化、法治化的营商环境以及遍布全球的商业网络，是全球最自由经济体之一。澳门在葡语国家商贸合作服务 平台的作用不断强化，多元文化交流的功能日益彰显。港澳与大湾区内地文化同源、人缘相亲、民俗相近，优势互补，在推动生物医药产业发 展方面具有良好合作基础。粤港澳三地生物医药产业创新要素和产业布局齐全，拥有一批具有影响力的高等院校、科研机构和生物医药企业， 在创新、转化、制造和商贸等方面具备坚实基础，形成了以广州、深圳、珠海和中山先发引领，佛山、东莞、肇庆、江门、惠州各具特色，香港、 澳门联通全球的生物医药产业格局，创新发展、集聚发展和跨越发展基础优势显著。   （一）强化审评技术支撑能力建设 广东是较早实施技术审评与行政审批相分离制度的省份。原广东省食品药品监督管理局审评认证中心（以下简称省审评认证中心）成立于2000 年6 月， 为公益一类正处级事业单位，承担省内第二类医疗器械注册的技术审评工作、注册质量管理体系核查等工作。在做好技术审评工作的同时，充分发挥国 家药品监督管理局医疗器械技术审评中心医疗器械创新广东服务站的作用，强化沟通指导，支持全省医疗器械创新发展。2017 年6 月，省审评认证中心 在深圳市设立医疗器械审评分中心，承担深圳市二类医疗器械的注册技术审评工作,紧贴产业发展需求，提升审评质量和效率。省审评认证中心持续加强 质量管理，于2013 年通过ISO9001: 2008 质量管理体系认证，2014 年通过WHO 中国全球基金项目对广东省药品检查质量管理体系评估。制定了有源、 无源、体外诊断试剂技术审评量化标准，以及《对医疗器械注册申请提出不予注册的操作规范》等相关操作规范、工作规程。参与并完成8 个国家药品监 督管理局医疗器械技术审评中心委托的指导原则编写项目。目前，省审评认证中心现有医疗器械专职审评员33 人，数量居全国前列。2020 年12 月国家药 品监督管理局医疗器械技术审评检查大湾区分中心挂牌成立，国家药品监督管理局（以下简称国家药监局）分别与广东省政府、深圳市政府签署审评检查分 中心共建合作协议，有力支持大湾区医疗器械审评检查工作。 （二）深入开展医疗器械注册人制度试点 广东是全国第二个开展医疗器械注册人制度试点的省份。医疗器械注册人制度，允许符合条件的医疗器械注册申请人可单独申请医疗器械注册证，再委托有 资质和生产能力的企业生产[1]。通过开展试点工作，实现医疗器械产品注册和生产许可的“解绑”，在强化注册人全生命周期责任的同时，能够鼓励企业创 新研发和持续提升质量。在推进试点工作过程中，广东省药品监督管理局（以下简称广东省药监局）成立了推进医疗器械注册人试点工作专责工作组，强化指 导统筹管理。《国家药监局关于扩大医疗器械注册人制度试点工作的通知》发布后，试点范围扩大至注册申请人住所位于广东省辖区内的法人机构，受托人扩 大到该文件中明确参与试点省（自治区、直辖市）的医疗器械生产企业。同时，在全国率先对集团公司内部医疗器械注册人变更先行先试，发布了《广东省医疗 器械注册人制度试点工作申请人试点申报程序》及《广东省医疗器械注册人制度试点下的第二类医疗器械注册人变更办理程序》，明确办理流程和要求。积极探 索建立共建共治模式，委托广东省医疗器械管理学会开展《广东省医疗器械注册人报告制度实施指南》的项目研究，并及时开展实施效果评价
（三）积极推进医疗器械唯一标识试点
按照国家药监局实施医疗器械唯一标识工作有关文件精神以及医疗器械唯一标识系统试点工作推进会的会议精神， 广东省药监局明确了试点工作任务：①摸查试点企业目录，以《国家药监局 国家卫生健康委 国家医保局关于深入推进试点做好第一批实施医疗器械唯一标识工作的公告》附件《第一批实施医疗器械唯一标识的产品目录》为基准，以《第一批国家高值医用耗材重点治理清单》为延伸，逐一核实企业品种情况，确定试点企业目录；②持续开展专业的宣贯培训，联合中国物品编码中心对全省有意试点的生产、经营、使用单位进行了在线培训，共有近1000 人参加了本次线上培训；③建立在线交流机制，将监管单位、技术机构、生产企业、经营企业、使用单位具体承办人员纳入在线交流微信群，实时解答各方问题， 有效指导试点推进工作；④ 建立唯一标识示范点，在生产、经营、使用、监管环节中，选取建立示范点，将试点工作在一个维度向纵深推进， 构建示范效应；⑤ 开展实地调研， 拟定调研方案， 围绕生产、经营、使用三个环节，对三个环节各自试点情况、存在问题、联通情况进行实地调研；⑥ 探索医保、医疗、医械中的联通效果，联动应用情况。 （四）积极推进粤港澳大湾区创新医疗器械政策 建设粤港澳大湾区， 是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略决策，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。广东省药监局高度重视，加强沟通协调，积极争取粤港澳大湾区创新药品医疗器械政策。积极主动调研湾区药械监管创新发展需求，省政府有关领导到国家药监局就药械相关政策会谈，国家药监局党组书记李利同志、局长焦红同志先后两次亲赴广东开展专题调研。还积极与港澳相关部门沟通对接，向港澳药品监管部门通报有关工作进展情况，提出后续沟通联络机制的意见；实地走访港澳高校、药品生产流通企业、医疗机构等单位，调研听取大湾区医药创新发展的意见和建议。2020 年9 月，市场监管总局等部门关于印发《粤港澳大湾区药品医疗器械监管创新发展工作方案》的通知（国市监药〔2020〕159 号）， 提出六大重点任务，①在粤港澳大湾区内地9 市开业的指定医疗机构使用临床急需、已在港澳上市的药品，由国家药监局批准改为由国务院授权广东省人民政府批准。②在粤港澳大湾区内地9 市开业的指定医疗机构使用临床急需、港澳公立医院已采购使用、具有临床应用先进性的医疗器械，由广东省政府批准。③加快国家药监局药品和医疗器械审评检查大湾区分中心建设。④支持在横琴粤澳合作中医药科技产业园发展中医药产业。⑤在粤港澳大湾区开展药品上市许可持有人、医疗器械注册人制度改革。⑥在中山市设立药品进口口岸。广东省药监局组织专班力量，加快拟定系列制度文件，涵盖指定医疗机构、药品医疗器械在粤港澳大湾区的采购、进口、通关、贮存、配送、使用全过程监管。 （五）全力做好医疗器械应急审批
新冠肺炎疫情发生后，广东省药监局贯彻落实习近平总书记关于疫情防控工作的重要讲话和重要指示精神，贯彻落实省委省政府和国家药监局的决策部署，以“战时状态”和“战斗姿态”全力做好医用口罩防护服等疫情防控急需医疗器械的供应保障。面对瞬息万变的疫情防控形势，出台《广东省防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情所需药品医疗器械行政许可应急审批程序》，发布应急审批申办指引，成立应急审批工作专班，加快应急产品的审批速度。积极协调医疗器械检验机构开通医用口罩应急检验绿色通道，通过增购检验设备、增加检验人员投入、延长检验服务时间等方式，把好广东省医用口罩的质量检验关口。审评部门指定专人对应急产品标准、生产环境等重点内容进行指导，引导口罩企业不断完善生产质量管理体系，先后帮助6 家企业成功转产医用防护口罩。在国家药监局紧急启动新冠病毒监测用诊断试剂的应急审批后，第一时间组织3 组检查人员奔赴生产企业现场，开展注册质量管理体系核查，及时向国家药监局反馈应急审批产品的情况，确保广东省相关企业能以最快速度获得上市批准。同时针对广东省检测试剂生产企业多、研发能力强的优势，广东省药监局加大技术支撑力度，对应急审批申请开展专家辅导，组织审评中心对注册申报资料初核工作再上报国家药监局[2]，提高申报质量和注册通过率。当了解到省内出现核酸检测配套的咽拭子存在供应不足的问题时，广东省药监局连夜召开紧急会议，派出11 个工作组奔赴广州、深圳等地，积极协调解决企业在原材料、人员防护、生产设备等方面的困难，有力保障咽拭子的稳定生产供应。加大疫情防控产品的帮扶与监管力度，实行“驻厂监督、专人指导、上门服务”，由所在地市局对疫情防控医疗器械生产企业实施全覆盖跟踪检查、全覆盖监督抽验工作。 （六）多措并举推进审评审批综合改革
持续实施创新医疗器械审查审批，按照国家药监局创新医疗器械特别审查程序的要求，做好省内创新产品的初审工作。制定并实施《广东省第二类创新医疗器械特别审批程序（试行）》，承诺对省内第二类创新医疗器械的相关申请予以优先办理，注册检验、注册质量体系核查、技术审查、行政审批流程时限分别缩减30% 以上。
试点开展第二类医疗器械优先审批，结合企业信用分级管理，将质量信用A类企业第二类医疗器械首次注册申请纳入优先审批程序。2018 年8 月，发布实施《广东省食品药品监督管理局第二类医疗器械优先审批程序》，承诺对于优先审批的项目，按照接收时间单独排序、优先办理，注册检验、技术审评的时限比法定要求缩减40% 以上，行政审批时限比法定要求缩减50%以上。实施告知承诺制审批。对药械的广告审查（续批情形）、药品注册省局审批的补充申请等23 个事项试点实施告知承诺制审批。广东省药监局将许可事项按照复杂程度、风险级别、工作时限的不同，划分不同的办理权限和层级[3]，选取部分事项试行“告知承诺制”审批，减少审批环节，强化主体责任，使许可审批更加严格高效。实施“告知承诺制审批”的事项办理时限由法定20 个工作日提速至5 个工作日，大部分在1 个工作日内完成审批，审批提速最高达95%。
推行并联审批。对已经通过医疗器械注册质量管理体系核查并取得医疗器械注册证的产品，与其相同生产范围的产品再次在原地址申请注册质量管理体系核查，减免现场核查和样品真实性核查；对已经通过医疗器械注册质量管理体系核查并取得医疗器械注册证的产品，在《医疗器械生产许可证》核发、非文字性变更（变更生产地址、增加生产产品）、延续事项时减免现场检查。通过内部优化审批环节，简化审批流程[4]，实现“一窗受理、合并检查、并联审批、同步发证”的政务服务效果，医疗器械产品上市缩短30 个工作日。 （七）率先开展“五个网上”无纸化审批 广东省药监局高度重视医疗器械信息化建设工作。2016 年上线审评审批进度倒计时查询，2017 年在医疗器械注册证核发等23 个事项中率先启用电子证书，扫除无纸化审批发证的“最后一道关口”，真正实现“网上申报、网上受理、网上审评、网上审批、网上制证”。2018 年在广东省药监局本级行政许可业务中全面推广实施，是全国首个推行医疗器械注册、生产许可电子证照的省份，打造省内“24 小时远程在线申报”模式，突破时间和空间限制，切实做到行政许可全程“零纸张”、申请人办事全程“零跑动”，申请人足不出户即可申办许可证件，无纸化审批工作走在全国前列。借助“五个网上”无纸化系统，实现事项标准化、审批规范化、信息透明化、资源共享化、办事便利化、管理高效化、服务精准化，极大提高行政审批、许可管理效率。①申报材料无纸化，通过推行企业统一身份认证，使用数字证书签名确立企业申请的法律效力，实行电子资料提交。②受理文书电子化，系统自动生成相应文号及带电子印章的文书，即时推送企业申报端，并发送办理短信信息，企业可以自行查看和打印相关文书。③审评材料数据化，现场
核查记录、体系核查报告、专家审评意见等均通过数据上传或扫描上传等方式录入系统，同时完整记录审评时间、人员、结论等审评信息，全程可追溯。④系统流转网络化，全部材料通过系统实现网络流转，所有环节都在网上进行办理，摆脱时空限制，审批人员可以随时随地通过系统查看和处理各项审批业务，办理进度和结果也以短信方式及时提醒。⑤证书电子化，许可证、注册证、批件、备案凭证、备案登记表、证明等全部实行电子化，通过应用电子印章，企业可远程打印电子证书。制证送达的时限从原来的10 个工作日压缩至1 个工作日。⑥服务事中事后监管。行政许可结果对外实时公开，审批结果同步推送到“双公示”专栏。行政审批全过程对内通报，向业务监管处室主动推送许可结果，全省系统工作人员可随时登陆系统查询进度。定期公告行政许可信息，每月汇总许可信息及时向社会公开。构建“五位一体”阳光许可公开体系。 2018 年，广东省药监局《医疗器械注册“五个网上”全程无纸化系统建设与实践》入选国家药品监督管理局信息中心第一届“智慧监管典型案例”。2019 年广东省药监局主创的《利用“互联网+”技术推动医疗器械管理新模式》获第六届“粤治- 治理现代化”数据与公共服务优案例提名奖。截至2020 年12 月，广东省药监局共受理药品、医疗器械类无纸化业务31 508笔，无纸化比例达到100%，发放证照或批件26 970个，平均审批时限提速40% 以上。
（八）积极探索构建行业自律推进社会共治
通过积极培育医疗器械相关行业组织建设，逐步构建行业自律。省内有多家医疗器械相关社会团体如广东省医疗器械行业协会、广东省医疗器械管理学会、广东省食品药品审评认证协会、广东省医用耗材管理学会、深圳市医疗器械行业协会、深圳市医疗器械质量管理促进会等。在医疗器械审评审批过程中， 注重引导和鼓励学会协会等社会组织、新闻媒体和社会各界形成共治，努力打造各方参与、公众受益、行业发展的监管新格局。广东省药监局成立了医疗器械专家委员会，围绕如何推动广东省优质创新医疗器械加快上市审批和推广应用、创新优先审评审批机制、加强医疗器械产品监管等课题进行研讨，在技术审评领域发挥积极作用。采取政府购买服务，借助第三方力量，连续两年委托深圳市医疗器械质量促进会、广东省食品药品审评认证协会开展广东省有源、无源医疗器械生产企业风险监测，连续四年委托广东省医用耗材管理学会组织开展全省《医疗器械使用质量监督管理办法》实施效果评估工作，取得了良好的效果。依托行业组织成立全国首个公益性医疗器械临床试验专委会，构建与临床试验单位沟通交流平台，及时传递和解读权威政策，更好地服务产业发展。开创性地委托专委会开展省内医疗器械临床试验交叉互检。创造性地在广州、深圳组织召开医疗器械临床试验资源对接交流会， 破除医企沟通障碍。组织专家学者对各医疗器械临床试验机构开展巡回政策宣讲培训。加强《医疗器械临床试验质量管理规范》的宣贯培训，逐步培养广东省医疗器械GCP 检查员队伍，连续多年组织开展医疗器械临床试验自查和监督抽查工作，对发现的问题要求及时进行整改，有效规范了医疗器械临床试验行为。率先开展医疗器械临床试验机构的监督抽查，委托广东省医疗器械管理学会组织其医疗器械临床试验专业委员会有关专家，对被检单位的临床试验条件和能力开展现场评估。通过发现问题，落实整改措施，不断推动医疗器械临床试验机构规范化建设，促进广东省医疗器械行业高质量发展。 2019 年2 月中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》），对粤港澳大湾区的战略定位、发展目标、空间布局等方面作了全面规划。《纲要》对医疗器械监管工作提出了具体要求：“推动生物技术、新材料等发展壮大为新支柱产业，在蛋白类等生物医药、高端医学诊疗设备、基因检测等重点领域培育一批重大产业项目，推动粤港澳大湾区成为全国医药产业创新发展示范区”。2019 年8 月，中共中央、国务院印发《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，明确深圳2025 和2035 年中长期建设目标，将着力从实施创新驱动发展战略、构建现代产业体系、形成全面深化改革开放新格局、粤港澳大湾区建设四个角度发力“率先建设体现高质量发展要求的现代化经济体系”。2020 年10月，中共中央、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025 年）》， 为深圳新一轮改革指明路径，包括提出优化创新资源配置方式和管理机制、创新医疗服务体系、加大制度型开放力度等举措。 《纲要》发布以来，港澳地区凭借优质的医疗资源和专业的医疗管理制度等优势，积极参与大湾区医疗融合发展，推动了粤港在医疗上的协同发展。但同时，在人口老龄化、服务压力增大的现实背景下，香港的医疗服务还存在进一步提升的空间。随着粤港澳大湾区社会及经济协同发展程度的加深，越来越多境外医疗器械注册人为降低生产及运营成本，加快贸易进程，将产品转移至境内生产并直接在境内销售。当前粤港澳三地医疗器械审批政策、制度、程序和要求各不相同、互不约束，各自批准的医疗器械彼此之间不能相互流通，制约了市场资源的分配，不利于产业发展和创新能力提升[5]，间接影响三地人民的健康福祉。 因此，需要探索粤港澳大湾区医疗器械监管创新政策，为进口产品转移境内生产提供政策依据，加快境外产品在境内上市速度，同时确保上市器械的安全性和有效性。市场监管总局等部门关于印发《粤港澳大湾区药品医疗器械监管创新发展工作方案》中明确提出，开展粤港澳大湾区开展医疗器械注册人制度改革。这是相关部门以全球视野开展我国药品医疗器械监管体制改革、推动监管国际化的重要举措。积极探索通过技术转移、注册样品委托生产、变更生产地址或受托人等方式，支持港澳医疗器械注册人将已获进口医疗器械注册证产品转移到中国境内企业生产，充分发挥港澳对接国际创新要素的优势和大湾区内地创新转化及产品制造的优势，进一步推动粤港澳大湾区生物医药产业深度融合，促进委托生产的繁荣，构建全生命周期、全链接监管机制，从而推进大湾区医疗器械产业的快速发展。
当前，我国医疗器械监管逐步进入科学监管新时代，广东药品监管部门全面推进药品监管体系和监管能力现代化综合改革，因地制宜不断深化医疗器械“放管服”改革，鼓励创新全面推进医疗器械审评审批制度改革，强化医疗器械全生命周期管理，推进监管科学发展，围绕“守住质量安全底线、追求质量发展高线”两大目标，不断提高监管的科学化、法制化、国际化、现代化水平。
作者简介
严振，硕士，广东省药品监督管理局，副局长，教授，主任中药师。专业方向：药事管理
张锋，硕士，广东省药品监督管理局，医疗器械监督管理处处长。专业方向：医疗器械监督管理
通讯作者简介
黄秀义，硕士，广东省药品监督管理局，行政许可处副处长。专业方向：生物医学工程
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